據(jù)政府消息：11月8日，國務院辦公廳轉發(fā)了國家發(fā)改委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知（國辦函〔2023〕115號）（下稱《指導意見》），提出，政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。
政府和社會資本合作（PPP）實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。因此，國家發(fā)改委、財政部聯(lián)手出臺了這份《指導意見》,旨在最大程度鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目。
《指導意見》明確要求制定《支持民營企業(yè)參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》并動態(tài)調整。像是垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目這樣市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業(yè)獨資或控股；而像污水處理、污水管網(wǎng)這樣公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權占比原則上也不低于35%。
《指導意見》明確規(guī)定：
一、明確發(fā)改委牽頭承擔PPP管理責任
國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布《指導意見》，為解決PPP實踐中出現(xiàn)的問題提出指導性意見。
在過去的PPP實踐中，一些問題逐漸顯現(xiàn)。首先，出現(xiàn)了大規(guī)模純政府付費項目所帶來的地方政府隱債高企和重工程輕運營問題。其次，民營企業(yè)的參與意愿和參與度大幅下降，對原本成熟特許經營模式的“傷害”問題也日益突出。此外，PFI財務性管控思維泛化也給特許經營模式的正常運作帶來不利影響。
為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力，現(xiàn)就規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制（簡稱新機制）提出如下指導意見。
總的來說，《指導意見》的出臺為PPP工作的規(guī)范化、科學化提供了有力保障。通過明確管理責任分工和加強政策指導，將有助于解決實踐中出現(xiàn)的問題，推動PPP模式的健康發(fā)展。
二、防止新增隱性債務
在PPP模式中，對于防止新增隱性債務的問題，《指導意見》提出了新的解決方案。
《指導意見》明確規(guī)定：
PPP項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。
政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規(guī)和有關政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本。
除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
多位專家認為，《指導意見》將回報機制聚焦于“使用者付費”上，主要目的是為了防止新增隱性債務。清華大學投融資政策研究中心首席專家王守清指出，這一新機制可以減少地方政府不顧財力亂上政府付費的PPP項目，從而避免隱性債務、代際不公平和不可持續(xù)的問題。同時，也可以減少社會資本特別是央國企工程公司“投資是假，承包是真”、更想拿項目而不太關心地方政府財力和可持續(xù)性等問題。
然而，這一規(guī)定也有可能對環(huán)保項目造成“誤傷”。E20研究院認為，如果嚴格按照文件指導思想執(zhí)行，未收取垃圾處理費的地區(qū)所涉及固廢處理項目將不能采用PPP模式。此外，根據(jù)文件要求，實際上污水管網(wǎng)項目也是不能操作的。
雖然新規(guī)的總體思想是希望降低負債并排除隱形債務風險，但可能會對需要市場化建設焚燒廠等固廢處理設施的實際需求形成誤傷。因此，E20研究院推測，新規(guī)中的這一要求在地方政府實際操作中可能難以真正落實。
三、固廢處理優(yōu)先讓民營企業(yè)獨資或控股
PPP模式是一種政府和社會資本合作的新型機制，旨在通過公私合作的方式提供公共服務和基礎設施建設。
PPP模式中，第二個“P”代表的是Private（私人資本），然而在過去的實踐中，由于融資成本的差異，民營企業(yè)的參與度顯著降低。為此，本次《指導意見》旨在解決這一問題，鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目，并制定了特許經營新建（含改擴建）項目清單。
《指導意見》明確規(guī)定：
要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱清單，見附件）并動態(tài)調整。
市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業(yè)獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。
對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。
對于清單所列領域以外的社會資本合作項目，也積極鼓勵民營企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與社會資本合作項目按照外商投資管理有關要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。
以環(huán)保產業(yè)為例，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目屬于“應由民營企業(yè)獨資或控股的項目”，而污水處理項目、污水管網(wǎng)項目則屬于“民營企業(yè)股權占比原則上不低于35%的項目”。這一政策為具有投資能力的、且具有技術及裝備優(yōu)勢的上市民營企業(yè)帶來利好，激活民企或外商投資的積極性。
總的來說，《指導意見》的出臺為民營企業(yè)帶來了新的發(fā)展機遇。民企能否重現(xiàn)2014年蜂擁而上的盛景，還需看地方政府的執(zhí)行力度以及民企自身的投資熱情。同時，PPP新機制的實施不僅需要鎮(zhèn)政府的努力，也需要各方的積極參與和配合。只有這樣，我們才能期待看到一個更加繁榮、充滿活力的PPP市場。
